En una columna que publiqué en El Mercurio Legal en diciembre de 2016 hice un llamado a que tuviéramos una mirada más profunda sobre el trabajo policial en nuestro país, donde expresaba que “sin mejoras importantes en esa materia, las que eventualmente pasan por cambios significativos de diseño institucional, no nos estaremos haciendo cargo de los problemas de fondo”. Refiriéndome al conjunto de polémicas que se suelen presentar, concluí la reflexión preguntando: “¿No será la hora que comencemos con esta discusión de una vez por todas?”.

Lamentablemente no se ha avanzado mucho en la materia y con el transcurso del tiempo cada vez se hace más necesario iniciar este proceso de reflexión. En efecto, a partir de marzo pasado se ha conocido una defraudación masiva de recursos en Carabineros de Chile que a la fecha involucraría una cifra cercana a los $ 22.500 millones y en la que han sido formalizado 80 personas como potenciales autores. Se espera que en las próximas semanas estas cifras puedan aumentar y no se descarta que surjan nuevas aristas que agreguen más elementos a la ya compleja investigación que lleva adelante el Ministerio Público. A pesar de que aún falta agua por correr bajo el puente, a esta altura ya estaríamos en presencia del caso de defraudación de fondos públicos más grande que ha conocido el sistema procesal penal acusatorio desde su puesta en marcha en nuestro país el año 2000. Además, sería uno de los más complejos desde el punto de vista de la cantidad de imputados involucrados (en su gran mayoría funcionarios en servicio y ex funcionarios).

El caso ha generado natural preocupación en autoridades y también en la opinión pública, no solo en relación a la defraudación sino que respecto al estado en que se encuentra Carabineros. En esta dirección ha existido un reconocimiento de parte de las propias autoridades institucionales acerca de la falta de cultura de control interno que derivó en los hechos actuales. Se trata de algo muy preocupante ya que Carabineros ha sido consistentemente evaluada en distintas encuestas de opinión durante los últimos años como la entidad pública que genera mayor confianza y la mejor apreciada por la ciudadanía. Por lo mismo, ha sido una enorme sorpresa que se haya visto involucrada en hechos de esta naturaleza y magnitud sin haber tenido capacidad de reaccionar en forma más oportuna.

Como era esperable, esto ha tenido impacto en la percepción pública sobre la institución. Así, el Estudio Nacional de Opinión Pública realizado por el Centro de Estudios Públicos (CEP) y dado a conocer en mayo pasado mostró una baja muy relevante en esta materia. De acuerdo a los datos publicados, Carabineros pasó de tener una confianza promedio de 56% en las tres encuestas previas (2014 a 2016) a un 37% en esta última. Se trata de un verdadero desplome de cerca de 20% absoluto o, si se quiere, de más de un tercio respecto a su promedio. Además, la Encuesta CEP muestra que Carabineros dejó de ser la institución más confiable del país, a pesar de que su valoración sigue siendo alta en relación a otras instituciones públicas y privadas que aparecen mencionadas.

De la mano de estos sucesos poco a poco también ha comenzado un debate sobre la necesidad de realizar cambios y reformas a la institución. A días de conocerse públicamente la investigación del Ministerio Público, el director general anunció la elaboración de un conjunto de propuestas destinadas a establecer mayor controles en su gestión financiera. Es así como a finales de abril se presentó un paquete de medidas y propuestas de cambio que fueron respaldadas en forma bastante rápida y pública por el Ministerio del Interior y otras autoridades. En mi opinión, se trata de medidas absolutamente necesarias, pero también insuficientes. Los problemas que enfrenta Carabineros son más profundos y van mucho más allá de los evidentes déficits de control financiero que presentaba. En la medida que no sean resueltos me temo que desaprovecharemos una enorme oportunidad para encarar un proceso de modernización que los supere y permita contar con una institución capaz de enfrentar los desafíos que representa a las policías una sociedad chilena como la actual. Me parece que el gran desafío que tenemos como país es hacer de Carabineros una institución más democrática, profesional, efectiva y moderna.

Algunos elementos a considerar para el diagnóstico

Como señalaba, los problemas que enfrenta Carabineros van mucho más allá de las deficiencias detectadas a partir del “Pacogate”, sino que se vinculan a cuestiones más profundas asociadas a su capacidad para cumplir algunas de sus funciones centrales, así como también de adecuación de su diseño institucional a la realidad actual.

Revisemos esto con algunos ejemplos. Según la Ley Orgánica de Carabineros (Ley N° 18.961 de 1990) es misión esencial de la institución su desarrollo como policía preventiva y colaborar con la investigación de delitos. Desde hace mucho tiempo diversos indicadores muestran algunos problemas de la institución para cumplir satisfactoriamente tales roles. Por ejemplo, evaluaciones realizadas a uno de los principales programas desarrollados en materia de su función preventiva, el Plan Cuadrante, dan cuenta de que sus resultados son mucho más modestos y con menos impacto que el esperable e, incluso, con problemas relevantes en su gestión. Por otra parte, en materia de su rol investigativo, una evaluación realizada sobre la calidad y aporte de los informes policiales (centrado en órdenes de investigar que diligencian las policías) también arrojó deficiencias importantes en actividades investigativas básicas como tomas de declaraciones, empadronamiento de testigos y aporte de elementos útiles a la investigación (Ministerio Público, 2014). En esta misma dirección, la Comisión Asesora Presidencial (creada durante el gobierno de Sebastián Piñera) para elaborar propuestas de perfeccionamiento al sistema de justicia penal, establecida en 2012, identificó problemas relevantes de coordinación del trabajo policial con el resto del sistema, como también deficiencias serias en el trabajo investigativo de funcionarios de Carabineros, recomendando el desarrollo de programas de capacitación específicos sobre la materia (Informe de la Comisión Asesora Presidencial para el Perfeccionamiento del Sistema de Justicia Penal, diciembre 2012). En fin, mi propia investigación empírica en el área de procedimientos de reconocimiento ocular muestra desconocimiento relevante de los funcionarios de Carabineros de los protocolos existentes en la materia y prácticas muy poco rigurosas en su ejecución que deterioran la calidad de las investigaciones criminales (Duce, 2017). No puedo detenerme en este punto con el detalle que merece, pero menciono que también hay evidencia de que el uso excesivo de fuerza y los abusos policiales se han incrementado en los últimos años, particularmente respecto a sectores más vulnerables de la población (Amnistía Internacional, 2016 e Instituto de Derechos Humanos, 2012).

Junto con lo anterior, hay otros indicadores sobre su configuración institucional que también muestran problemas. Me parece que uno de los centrales es la concepción de autonomía que la propia institución tiene de sí misma, entendida como una forma de limitar e impedir el control a su gestión en distintos ámbitos. Esta forma de concebir la autonomía se asemeja más a una noción de autismo institucional que otra cosa, es decir, a la idea de que no existen deberes de rendición de cuentas fuertes y que los controles externos son una molestia. El caso “Pacogate” ha dado cuenta de que desde el punto de vista de la gestión y control financiero había problemas graves. Esto incluso llevó a que tres subsecretarios de Interior, de gobiernos y partidos políticos diferentes (Jorge Burgos, Felipe Harboe y Rodrigo Ubilla) coincidieran en que Carabineros contaba con niveles muy altos de autonomía en la gestión de sus recursos, lo que dificultaba seriamente el control que en su cargo les correspondía hacer a la institución (El Mercurio, 26 de marzo de 2017). Esa excesiva autonomía, y en su contracara poca posibilidad de control, ha traspasado los límites puramente financieros. Por ejemplo, le he escuchado a varios especialistas y autoridades —de diverso signo político y en distintas épocas— que les era muy difícil incluso acceder a información básica sobre distribución de recursos y personal específico de Carabineros para desarrollar control adecuado a su función y orientar el desarrollo de políticas públicas en la materia. Un ejemplo personal puede graficar esto: en junio de 2016 solicité a la institución por vía de transparencia información sobre el número de peritos que disponía y sus especialidades para efectos de una investigación académica que realizaba sobre uso de la prueba pericial en Chile (financiada por el propio Estado a través de un proyecto Fondecyt). La respuesta de Carabineros, en agosto del mismo año, fue que dicha información era reservada ya que su publicidad podría afectar el cumplimiento adecuado de sus funciones, los derechos de las personas y la seguridad nacional. En forma paralela, la Policía de Investigaciones me envió la misma información sin problemas.

La respuesta paradójica de las políticas públicas prevalentes a la fecha

En el escenario descrito es sorprendente que las principales políticas públicas y propuestas presidenciales presentadas en los últimos años en Chile no se hayan hecho cargo de estos problemas y, más bien, su foco haya sido incrementar poderes y recursos de la institución sin establecer sistemas de control en serio. En alguna medida se ha tratado de una agenda que solo ha considerado el punto de vista que la propia institución ha presentado, sin una mirada crítica. Esto ha llevado a que las políticas públicas más relevantes implementadas en el sector hayan sido los aumentos de presupuesto, de dotación y la propuesta de reformas legales de reforzamiento de sus facultades.

En materia presupuestaria, por ejemplo, entre 2006 y 2016 se produjo un crecimiento cercano al 60% del presupuesto asignado. En relación a la dotación, esta se incrementó desde 2005 a la fecha en más de 55% (de 42.874 a 66.603 funcionarios, según datos proporcionados por el director general de Carabineros ante la “Comisión Especial Investigadora de las irregularidades en la gestión y administración financiera en Carabineros de Chile y en relación a las actuaciones de los distintos organismos públicos en la materia” de la Cámara de Diputados).

El impacto de esto no ha sido menor. Por ejemplo, en la actualidad la principal proporción del gasto público que se invierte en materia de delincuencia está asignado a las policías (49,1% del total) y dentro de ellas a Carabineros (38%), todo esto en un contexto de aumento significativo del mismo entre 2013 y 2015 (9,2%) (Libertad y Desarrollo, 2016).

Finalmente, en los últimos años se han dictado diversas leyes que han aumentado de manera significativa los poderes policiales para controlar la identidad de personas, detenerlas en flagrancia, registrarlas a ellas, sus ropas, equipajes y domicilios, las facultades autónomas de investigación, entre otras (los mejores ejemplos son las agendas cortas de 2008 y 2016: leyes n° 20.253 y n° 20.931). Esas mismas reformas han disminuido las posibilidades de control judicial al trabajo policial, por ejemplo, limitando los efectos de que una detención sea declarada ilegal.

A pesar de todos estos cambios, el discurso prevalente de Carabineros ante la opinión pública, que además ha sido adoptado irreflexivamente por distintas autoridades en los últimos años, es que cuentan con pocos recursos y el sistema legal los tiene atados de manos por las escasas facultades legales y el excesivo control judicial.

Me parece evidente que ese diagnóstico no se corresponde con la situación actual. Por ejemplo, las tasas de policías por cada 100.000 habitantes parecieran estar cercanas a los promedios de países con igual o superior desarrollo que Chile. Así, de acuerdo a datos de la CAF, en 2011 Chile contaba con más de 230 policías por cada 100.000 habitantes, en tanto que EE.UU. y Canadá tenían 223 y 202, respectivamente. Esta cifra, en todo caso, se ha incrementado de manera significativa en los últimos años acercándonos al promedio mundial de 300 policías por cada 100.000 habitantes estimado por Naciones Unidas para 2006.

Desde el punto de vista de sus facultades legales, hemos llegado a una situación en que es posible afirmar que las policías tienen más poderes que durante la vigencia del sistema inquisitivo. Por ejemplo, de acuerdo a cifras del Poder Judicial, en el período comprendido entre 2010 y 2016 solo un 0,8% de las detenciones habría sido declarada ilegal, es decir, las que fueron sometidas a un escrutinio crítico negativo del trabajo policial fue una porción ínfima del total. Este dato no cuenta además el más de un millón de controles de identidad anuales que no generan detención judicial y que, por lo mismo, no son objeto de control judicial posterior.

Quiero aclarar el punto. Los datos que he proporcionado no significan que no sea necesario seguir haciendo mejoras a nivel de recursos, número de funcionarios o facultades legales. El tema es que no se trata de la única dimensión que debe alimentar la reflexión y políticas públicas en materia policial, especialmente en un escenario donde ya se ha avanzado sustantivamente.

Algunos aspectos a considerar para una modernización profunda

En el escenario descrito es que me parece tenemos una oportunidad para iniciar un diálogo que permita enfrentar como política de Estado una reflexión sobre nuestras policías y especialmente Carabineros. La institución cumple una función clave para el Estado de Derecho y, por lo mismo, su legitimidad ante la ciudadanía es un valor que debemos cuidar como país. La forma de mantener e incrementar esa legitimidad pasa por iniciar un proceso de modernización más profundo que el que actualmente se ha discutido.

Para iniciar este proceso es indispensable contar con más y mejor información que la que hoy tenemos acerca de su funcionamiento. No es aceptable que para llevar adelante un proceso de este tipo se esgriman razones de seguridad o de otra naturaleza para impedir el acceso a información que resulta clave para el diseño de políticas públicas.

Resuelto el problema anterior, y en estrecha vinculación al mismo, me parece que una de las claves en este proceso de modernización pasa por establecer mecanismos más específicos de rendición de cuentas y mayor control del poder civil de Carabineros. Esto supone también establecer reglas que impongan mayores deberes de apertura institucional y transparencia que los actuales, no solo en materia financiera, sino también operativa.

Una segunda clave pasa por avanzar a una mayor profesionalización. En esta dirección me parece habría que tener una nueva mirada acerca de la estructura de la institución (¿conviene o hace sentido mantener dos estamentos o escalafones tan diferenciados? ¿Es necesario que siga siendo un cuerpo tan militarizado?), revisar los sistemas de ingreso, capacitación, promoción, remuneraciones, etc.

Una tercera clave pasa por definir con mayor precisión sus facultades y funciones en contextos donde otras instituciones cumplen roles equivalentes o complementarios. En esta área un tema central es que habría que tener una mirada de cómo compatibilizar mejor los roles entre ambas policías existentes. Además, debiera hacerse un diseño más sofisticado de coordinación entre Carabineros y otras agencias estatales como el Ministerio Público. Finalmente, habría que preguntarse si hay funciones que debieran mantenerse a futuro o que conviene más bien que sean asumidas por otras instituciones de mayor especialidad. Por ejemplo, habría que examinar si vale la pena que ambas policías mantengan laboratorios de investigación científica (el Labocar en caso de Carabineros) y si no convendría más bien instalar esa función en un sistema de laboratorios del Estado, independientes de la función policial, como es la tendencia y recomendación a nivel comparado.

Otra clave pasa por buscar formas efectivas y eficaces de descentralización del trabajo policial, promoviendo el desarrollo de iniciativas locales adecuadas a la diversidad de experiencias y realidades del país y en plena coordinación con las instituciones y autoridades a ese nivel.

En fin, no puedo abordar todos los temas relevantes en una columna de esta naturaleza. Creo que examinar la experiencia comparada acerca de cómo han evolucionado instituciones similares podría arrojar muchas luces para nuestro debate. También pienso que esta conversación debiera ser muy abierta y participativa, incluyendo perspectivas de la sociedad civil y las propias organizaciones policiales. Como el lector puede apreciar, se trata de una discusión bastante amplia y que requiere estar abierto a cuestionar las premisas sobre las cuales se ha trabajado hasta el momento. Creo que como sociedad nos merecemos iniciar esta conversación, que ojalá npermita consensuar una agenda modernizadora completa que facilite un proceso de cambio sustantivo de la actual organización de Carabineros. Un supuesto básico indispensable para avanzar en una agenda de este tipo es contar con voluntad y decisión política y, a la vez, una visión de Estado. Esperemos que el contexto actual nos persuada como sociedad de que estamos frente a un tema que lo merece.