La agenda de temas legales relevantes para el funcionamiento del sistema de justicia ha estado fuertemente copada los últimos meses por el borrador y luego por la propuesta de nueva Constitución. En materia de seguridad, además, por los conflictos que enfrenta la que se denomina zona Macrosur y por serios problemas de criminalidad, especialmente organizada, que se han conocido estos meses.

Este escenario ha dejado en cierta invisibilidad temas relevantes que ocurren en el día a día de funcionamiento del sistema de justicia penal. Uno de ellos es el uso de los controles de identidad que realiza Carabineros. Hace ya unas semanas se conocieron las cifras oficiales de trabajo institucional publicadas en la cuenta pública de 2021. Los datos muestran una baja radical en el uso de los controles de identidad, fenómeno que resulta sorprendente y, a la vez,misterioso. En esta columna me dedico a analizar estos datos y formular algunas hipótesis potenciales que los expliquen.

Debo partir recordando brevemente la evolución que ha tenido este tema. Como es sabido, el control de identidad está recogido en el artículo 85 del Código Procesal Penal (CPP) del año 2000, regla que proviene de una reforma introducida al sistema inquisitivo un par de años antes, en 1998. Se trata de un tipo de control que se basaba originalmente en la hipótesis de existir algún indicio que haga procedente la necesidad de controlar (típicamente, una sospecha articulada en algún antecedente que la persona está cometiendo o se dispone a cometer un delito o puede entregar información útil acerca del mismo).

Desde el inicio de funcionamiento del sistema procesal penal acusatorio este artículo ha sido modificado en diversas ocasiones con el propósito de ampliar sus hipótesis de procedencia y las facultades policiales en su ejercicio (poderes de registro, ampliación del período de duración, etc.). Detrás de estas reformas siempre ha estado la idea de que las policías, pero en particular Carabineros, requieren de más herramientas legales para combatir el crimen, ya que el control de identidad era una facultad demasiado acotada y, por lo mismo, los dejaba con una suerte de manos atadas. En cambio, los datos parecían no mostrar esto.

Así, el promedio de controles realizados por Carabineros entre los años 2011 a 2014 fue de un poco más de 2 millones anuales, representando una tasa de alrededor de 108 controles por mil habitantes, superior a lo que es frecuente encontrar en el ámbito comparado con instituciones equivalentes a los controles. A pesar de esto, el año 2015 se inicia un fuerte debate para ampliar esta figura y se crean dos tipos de controles de identidad nuevos, uno en junio de 2015 en la Ley 19.327 (de derechos y deberes en la organización de los espectáculos de fútbol profesional) y, especialmente el segundo, en julio de 2016 en la Ley 20.931 (agenda corta antidelincuencia), conocido como control preventivo de identidad. Ambos ampliaron sustancialmente los poderes policiales de control al permitir que se pueda ejercer esta facultad sin necesidad de indicio, sino simplemente por el hecho de estar en la vía pública, cualquier lugar público o privado de acceso público.

¿Qué paso luego de estas reformas? Un crecimiento exponencial de los controles de identidad, con un aumento creciente de los preventivos y la disminución significativa de los del artículo 85 del CPP. Así, en 2017 (primer año en el cual los nuevos controles ya estaban vigentes todo el período) los controles de identidad realizados por Carabineros se incrementaron a casi 3,2 millones (87% de tipo preventivos), el 2018 fueron sobre 4,8 millones (91% preventivos), el 2019 casi 5,4 millones (94% preventivos) y el 2020 se superaron los 7,3 millones (96% preventivos). En tasas por mil habitantes tuvimos aproximadamente 282 en 2019 y 378 en 2020. Me parece que las cifras hablan por sí solas.

¿Qué nos muestran las cifras del año pasado? Si se hubiera mantenido la progresión experimentada desde 2017, lo normal que debiera haberse producido es un aumento de los controles y, en el peor de los casos, su estabilización en los niveles logrados entre 2019 y 2020. Aquí viene lo sorprendente y misterioso. En 2021 Carabineros reporta solo 1.832.586 controles de identidad (cerca de 93% preventivos), lo que nos llevaría a una tasa aproximada de 95 controles por 1.000 habitantes. De un año para otro, entonces, no solo se habría quebrado la tendencia, sino que volvimos a niveles de control inferiores a los que se tuvieron antes de estas reformas, tanto en números absolutos como en tasas por mil habitantes. Si solo comparamos 2020 con 2021, el cambio es radical: disminuimos alrededor de 5,5 millones de controles o solo se realizaron una cuarta parte de los del año previo (24,9%). Esto es desconcertante, ya que se hicieron menos controles que lo que hacíamos antes con muchas más facultades legales y en un contexto en el que insistentemente se ha sostenido por años que la existencia de estos controles amplios era clave para la seguridad pública.

Interesante resulta explorar algunas razones que puedan explicar este fenómeno. Partamos por descartar que estos datos estén afectados de alguna forma por la pandemia. Ella se produjo el 2020 y se mantuvo el 2021, por lo que no hubo grandes cambios en estos dos años finales que he comparado. Por otra parte, mucho de los controles realizados en el contexto sanitario fueron realizados por fuerza militares (lo que no se cuenta en estas cifras) y otras amparadas por facultades legales distintas de las policías, como los controles de toque de queda y las detenciones por flagrancia frente a infracciones sanitarias. Las explicaciones tienen que ser buscadas por otros lados.

Descartemos también que entre 2020 y 2021 se haya producido algún cambio de política institucional o legal que haya afectado los resultados. La misma coalición gobernante que apoyó fuertemente el uso de los controles de identidad estuvo en el poder, no hubo reformas legales que redujeran los poderes policiales de control y, de hecho, el ambiente político de fuerte crítica contra el trabajo policial que surgió en el estallado social de 2019 fue amenguando, lo que probablemente entregó en 2021 más espaldas para efectuar controles de identidad. Por otra parte, no existe ningún documento institucional o plan de seguridad que refleje algún cambio de directriz o política en el uso tan radicalmente distinto de esta facultad.

Tengo la impresión de que la explicación más plausible tiene que ver con un hecho muy relevante y más pedestre que ocurrió el año 2021. Según reportó la prensa, a inicios del mes de marzo de 2021 Carabineros se quedó sin el dispositivo electrónico que le permitía registrar controles de identidad y cruzar información con bases de datos (equipos SIMCCAR) producto de problemas con el proceso de licitación de los mismos. De esta forma, se volvió al procedimiento antiguo que suponía contacto radial con la central de comunicaciones para verificar datos, ralentizando completamente los tiempos de ejecución. Esto, al menos por varios meses, mientras Carabineros no desarrollara una aplicación propia que usaría de teléfonos celulares, pero que según fue reportado en su momento tomaría meses en implementar.

En este escenario hay varias explicaciones posibles. La falta del dispositivo electrónico afectó el registro de los controles de identidad que realmente se realizaron, generando un subreporte de los mismos. Otra es que la ralentización y mayor carga de trabajo de los procedimientos haya hecho que, en la práctica, los funcionarios optaran por disminuir significativamente su uso. Es posible que haya una combinación de estas también. Cualquiera de estas explicaciones es problemática. Por ejemplo, la primera significaría un incumplimiento flagrante de deberes legales explícitos de registro y producción de información veraz y completa acerca de la práctica y uso de los controles; la segunda, por su parte, daría cuenta de que el discurso que todos estos años hemos escuchado acerca del carácter imprescindible de esta facultad no era
tal (no me explico cómo sino pueden hacer un cuarto de los controles de un año a otro sin que esto genere ni un más mínimo debate) y que los sistemas de control interno al trabajo operativo de los funcionarios son muy deficientes.

Lo sorprendente y misterioso que ha ocurrido con el uso de los controles de identidad en 2021 requiere explicaciones claras de Carabineros y que la autoridad política hoy día a cargo de su supervisión tome cartas en el asunto para el esclarecimiento de lo ocurrido y su explicación pública. Lamentablemente, hasta el día de hoy la oscuridad en que se desarrollan estos procedimientos es enorme. Si uno va a la página del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, puede ir al link en el que se publican las estadísticas exigidas por la ley en la materia y observar que se sigue tratando de una información tan agregada y general que sirve de poco o nada, o que solo formalmente se puede afirmar que cumple con el espíritu de la ley.