Uno de los debates m\u00e1s confusos de los \u00faltimos a\u00f1os en el sistema institucional chileno es el rol que le corresponde al Sistema de Evaluaci\u00f3n de Impacto Ambiental (SEIA) como procedimiento administrativo autorizatorio. La tensi\u00f3n resulta inevitable por dos cuestiones: por un lado, su identidad para operar como un mecanismo de \u201cevaluaci\u00f3n\u201d de impactos futuros y por la otra, la pretensi\u00f3n para que opere como ventanilla \u00fanica en donde se otorguen expeditamente los permisos ambientales con la finalidad de obtener una autorizaci\u00f3n final, la Resoluci\u00f3n de Calificaci\u00f3n Ambiental (\u201cRCA\u201d).<\/p>\n
La \u201cevaluaci\u00f3n de impacto\u201d es un instrumento de pol\u00edtica p\u00fablica general cuyo objetivo es proveer de informaci\u00f3n y an\u00e1lisis para mejorar las decisiones que se deben adoptar en t\u00e9rminos prospectivos, de modo que ayuden anticipar los impactos futuros de las decisiones presentes y as\u00ed mejorar las decisiones p\u00fablicas, permitiendo una adecuada rendici\u00f3n de cuentas (Weiner, 2013). Uno de los ejemplos cl\u00e1sicos de evaluaci\u00f3n de impacto es el SEIA, vigente, bajo diversas modalidades, en m\u00e1s de 100 pa\u00edses, as\u00ed como las Evaluaciones de Impacto Regulatorio (EIR). En la actualidad existe una amplia gama de alternativas de este tipo para evaluar impactos en temas como derechos humanos, g\u00e9nero, productividad, energ\u00eda, comercio, comunidades ind\u00edgenas, etc. Esto ha provocado complejos desaf\u00edos para integrar sistemas fragmentados que persiguen evaluar impactos de pol\u00edticas o decisiones p\u00fablicas, para diversos objetivos y con distintas metodolog\u00edas. (Sunstein, 2014)<\/p>\n
La Evaluaci\u00f3n Ambiental es comprendida habitualmente como un mecanismo simplemente procedimental \u2014en oposici\u00f3n a uno sustantivo\u2014 para que el responsable del proyecto o actividad piense sobre los impactos ambientales antes de actuar y la agencia administrativa responsable eval\u00fae prospectivamente los impactos, as\u00ed como la suficiencia de las medidas que se deben adoptar. El litigio ambiental, tradicionalmente discurre en estos casos sobre la base que los objetores tienden a sostener que el documento que sirve de base a la evaluaci\u00f3n es inadecuado porque, por ejemplo, ha omitido informaci\u00f3n relevante para su evaluaci\u00f3n. El litigio ambiental as\u00ed planteado, tiene una finalidad estrat\u00e9gica porque busca persuadir al titular o a las agencias administrativas a abandonar el proyecto, redise\u00f1ar su contenido, condicionar su desarrollo o simplemente rechazarlo. (Weiner \u2013 Ribeiro, 2018).<\/p>\n
En el caso del SEIA chileno, el problema se complejiza algo m\u00e1s. La raz\u00f3n es simple, adem\u00e1s de evaluar los impactos, opera como autorizaci\u00f3n de funcionamiento general \u2014eso es finalmente la RCA\u2014, pero para llegar a su resultado debe satisfacer requerimientos sectoriales incorporados forzosamente en la evaluaci\u00f3n ambiental sobre la base de la participaci\u00f3n de los \u201corganismos sectoriales\u201d y la ventanilla \u00fanica de permisos ambientales. El dise\u00f1o institucional del modelo nacional genera inevitablemente problemas entre organismos administrativos, que la literatura suele describir como dilemas de redundancia que la coordinaci\u00f3n no puede resolver adecuadamente (Freeman -Rossi, 2012). Mientras el Servicio de Evaluaci\u00f3n Ambiental (SEA) es evaluado por la calidad del procedimiento, los organismos sectoriales son evaluados por la satisfacci\u00f3n de sus agendas sectoriales y en muchas ocasiones estas no se corresponden con la tutela de componentes del medio ambiente, sino por el \u00e9xito de sus proyectos. Un ejemplo evidente entre nosotros es el rol del Ministerio de Obras P\u00fablicas que act\u00faa como organismo sectorial en la evaluaci\u00f3n \u2014con permisos incluidos\u2014 y a su vez es titular de proyectos, generando en el SEIA un conflicto de inter\u00e9s estructural para adoptar decisiones adecuadas.<\/p>\n
Este mes la Corte Suprema ha dado cuenta de la complejidad de nuestro dise\u00f1o institucional para la evaluaci\u00f3n ambiental. En el asunto Seafood (SCS, 20.3.2018, Rol N\u00ba27.932-2017) en donde se debat\u00edan las competencias de la Gobernaci\u00f3n Mar\u00edtima para observar materias asociadas a la ley de concesiones acu\u00edcolas durante la tramitaci\u00f3n en el SEIA. Mientras la tesis del titular del proyecto era que las cuestiones asociadas a dichas normas deb\u00edan discutirse en el respectivo procedimiento concesional \u2014en particular la extensi\u00f3n de la zona objeto de la concesi\u00f3n\u2014 para el organismo administrativo, el Tribunal Ambiental y la Corte Suprema, todas las cuestiones ambientales \u2014incluidas las vinculadas con las normas sectoriales\u2014 deb\u00edan discutirse dentro del SEIA, sencillamente porque la aplicaci\u00f3n de esas normas al proyecto deb\u00edan ser calificadas de ambientales en t\u00e9rminos amplios, especialmente considerando los prop\u00f3sitos de protecci\u00f3n que dichas normas sectoriales tienen y la existencia de un \u00fanico procedimiento con esa finalidad.<\/p>\n
El fallo de la Corte es consecuencia inevitable de dicho dise\u00f1o, uno que pretende conjugar evaluaci\u00f3n de impacto con autorizaci\u00f3n de funcionamiento integrado. Esa combinaci\u00f3n, s\u00f3lo genera incentivos al arbitraje regulatorio en que cualquiera de los sujetos que interviene en el procedimiento administrativo puede beneficiarse de las inconsistencias de la operaci\u00f3n de este, en ocasiones ser\u00e1 el titular del proyecto y en otras las comunidades, lo que afecta en el largo plazo la coherencia de las decisiones p\u00fablicas, especialmente en un modelo que funciona sobre el caso a caso y es indiferente a la planificaci\u00f3n.<\/p>\n
Esta cuesti\u00f3n es relevante sobre todo en el actual contexto del debate p\u00fablico sobre el SEIA, porque mientras hace algunos a\u00f1os le atribu\u00edamos la responsabilidad por la judicializaci\u00f3n de proyectos, hoy la preocupaci\u00f3n es la gesti\u00f3n, los tiempos y la operaci\u00f3n de este. En efecto, mientras el segundo mandato de la Presidenta Bachelet conform\u00f3 una comisi\u00f3n asesora destinada a recomendar mejoras al SEIA focaliz\u00e1ndose en reglas que permitieran un funcionamiento expedito considerando especialmente los proyectos complejos, criterio que la nueva administraci\u00f3n del Presidente Pi\u00f1era ha indicado que resulta conveniente continuar, por la otra el sector privado ha puesto \u00e9nfasis en esta reforma considerando especialmente el efecto de la deseada autorizaci\u00f3n en los proyectos de inversi\u00f3n.<\/p>\n
El problema, sin embargo, pareciera estar en la b\u00fasqueda de dos objetivos que se hacen cada vez m\u00e1s dif\u00edciles de conciliar: la evaluaci\u00f3n de impacto como satisfacci\u00f3n genuina de informaci\u00f3n para valorar las consecuencias ambientales futuras con la obtenci\u00f3n de permisos de operaci\u00f3n r\u00e1pidos y expeditos. Lo primero tiene que ver con los est\u00e1ndares y metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n, lo segundo con la simplificaci\u00f3n de permisos. La pretensi\u00f3n de cumplir satisfactoriamente los est\u00e1ndares de una evaluaci\u00f3n ambiental adecuada con la gesti\u00f3n de m\u00faltiples permisos sectoriales en tiempos breves resulta de gran dificultad, sencillamente porque estamos tratando de conjugar objetivos que responden a fines distintos. La implementaci\u00f3n de nuestro SEIA desde 1997 ha transformado en evidente la necesidad de resolver este dilema.<\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 hacer entonces? Pareciera razonable discutir sobre una reforma estructural en donde distingamos la evaluaci\u00f3n ambiental de grandes proyectos, de actividades sujetas a una autorizaci\u00f3n integrada y \u00fanica, racionalizando la permisolog\u00eda administrativa y ampliando la participaci\u00f3n ciudadana, especialmente cuando esta \u00faltima a\u00fan tras la reforma ambiental de 2010 se encuentra confinada a hip\u00f3tesis espec\u00edficas que no se compadecen con las elementales reglas de intervenci\u00f3n en cualquier procedimiento administrativo. Las preguntas para enfrentar esto, son relativamente conocidas en las evaluaciones comparadas desde hace algunos a\u00f1os. (CIEL, 1995)<\/p>\n
Pero adem\u00e1s, existe una consistente literatura que se\u00f1ala que el gran problema de las evaluaciones ambientales es concentrarse en los asuntos burocr\u00e1ticos de su gesti\u00f3n \u2014el tiempo de su tramitaci\u00f3n por ejemplo\u2014 olvidando las cuestiones esenciales asociadas a este instrumento, tales como las debilidades provenientes de la calidad de la informaci\u00f3n generada en las evaluaciones, la manera en que el Estado subutiliza la evidencia generada para mejorar sus pol\u00edticas ambientales y reducir costos de medidas futuras, as\u00ed como la amenaza que provoca la presi\u00f3n para que converjan al mismo tiempo la agilidad de las inversiones con la idoneidad de las evaluaciones ambientales. (Morgan, 2012).<\/p>\n
Mientras mantengamos la superposici\u00f3n del procedimiento de evaluaci\u00f3n ambiental con la permisolog\u00eda sectorial, seguiremos generando incentivos para preocuparnos exclusivamente de la burocratizaci\u00f3n del SEIA y su potencial judicializaci\u00f3n como procedimiento administrativo, olvid\u00e1ndonos de la calidad de la evaluaci\u00f3n. Salir de esa trampa es el desaf\u00edo para el debate sobre la evaluaci\u00f3n ambiental en el per\u00edodo que viene.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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