El 5 de julio pasado se cumplió un año de vigencia del la ley N° 20.931, conocida como “Agenda corta anti delincuencia”, que incluyó en su artículo 12 al control preventivo de identidad. Se trata de una facultad que autoriza a las policías a verificar la identidad de cualquier persona mayor de 18 años por el solo hecho de que se encuentre en vías públicas, en otros lugares públicos y en lugares privados de acceso al público, pudiendo extenderse el procedimiento hasta por una hora.

Recordemos que dicha regla fue objeto de una polémica importante en su discusión parlamentaria y, finalmente, fue aprobada luego del trabajo de la comisión mixta que introdujo varias modificaciones a las disposiciones que habían sido propuestas en etapas anteriores. A grandes rasgos, los principales cuestionamientos que se formularon en su momento es que se trataba de una facultad que no era idónea para el logro de los objetivos que la justificaban (reducir órdenes de detención pendientes y las tasas de criminalidad), no contribuía a la mejora de los estándares de trabajo policial y, además, era riesgosa para la vigencia de derechos ciudadanos (discriminación, libertad individual, derecho a manifestarse, integridad física, entre otras). Junto con esto, la evidencia, producida entre otros por la propia Biblioteca del Congreso Nacional, mostraba que se trataba de una facultad inédita por la amplitud de su procedencia en el derecho comparado (a pesar de que erróneamente este fue un argumento recurrente para justificar su regulación).

Estas razones explicaban el importante consenso existente en la comunidad de expertos a nivel nacional que se pronunció sobre la inconveniencia de avanzar con esta propuesta. A nivel institucional se manifestaron también en contra la Corte Suprema, el Instituto Nacional de Derechos Humanos, UNICEF, la Defensoría Penal Pública, entre otras. A ellos se sumo la opinión del Relator Especial de Naciones Unidas sobre Derechos de Reunión Pacífica y Asociación, Maina Kiai, quien manifestó severos reparos en septiembre de 2015. Incluso más recientemente y en plena vigencia de esta facultad policial (abril de 2017), el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Edison Lanza, volvió a reiterar los cuestionamientos a esta institución señalando que esta norma representa serios problemas para la vigencia de los derechos humanos. Desde otro punto de vista, la Policía de Investigaciones de Chile (PDI) señaló en varios momentos de la tramitación legislativa que no la consideraba necesaria.

Los cuestionamientos formulados a esta institución llevaron a que la norma finalmente aprobada excluyera del control preventivo a los menores de 18 años. A pesar de esto, al día siguiente de cumplirse su primer año de vigencia, un grupo de diputados (Becker, Farcas, Fuenzalida, Nogueira y Silver) presentó una moción con el propósito de extender el control preventivo a los jóvenes menores de 18 y mayores de 16 años (Boletín N°11314-25 de 6 de julio de 2017). En lo que sigue intentaré revisar si el diagnóstico que formulan los diputados promotores de esta ampliación es correcto y luego revisaré los alcances y problemas de la medida propuesta.

Elementos para el diagnóstico: escasa evidencia y más bien contraria a la necesidad de ampliación

Los diputados promotores de la ampliación del control preventivo basan en buena medida su propuesta en la idea de que esta institución ha sido un éxito. Así, señalan en la justificación de la moción que “… su evaluación es absolutamente positiva, y las dudas respecto de cualquier inidoneidad por parte de las policías, se disiparon por completo”. No se trata de una idea nueva, ya que prácticamente desde la entrada en vigencia, y con muy poca evidencia, se había sostenido algo similar por los mismos diputados. Por ejemplo, a un mes de existencia, en agosto de 2016, el diputado Fuenzalida ya señalaba a un medio de comunicación escrito que los resultados obtenidos con la aplicación de la facultad “… echa por tierra a todos los agoreros y a quienes hablaron contra el control”.

En concreto, de acuerdo a los datos oficiales publicados por el Ministerio del Interior en un período de nueve meses (julio de 2016 a marzo de 2017) esta facultad se habría ocupado por Carabineros en 1.106.557 casos y dentro de ellos se habrían detectado a 61.448 personas con órdenes de detención pendientes, es decir, como promedio se identificaría a una persona con orden de detención por cada 18 controles preventivos. Sobre esta base se ha venido sosteniendo públicamente su eficacia. Veamos esto con algo más de cuidado.

Para medir la eficiencia de esta facultad es necesario recordar que nuestro sistema legal ya contaba con una facultad de control de identidad antes de esta reforma, la que permitía a Carabineros realizar en promedio más de 2.000.000 de controles al año (promedio anual entre 2011 y 2015 de 2.010.248 controles). Me refiero a la facultad regulada en el artículo 85 del Código Procesal Penal (CPP) conocida como control de identidad a secas. La creación del control preventivo en buena medida se justificó en el debate parlamentario por la insuficiencia del artículo 85 del CPP (que también fue reformado por la ley N° 20.931, flexibilizando su hipótesis de procedencia). Por lo mismo, la evidencia debiera mostrar que la nueva facultad ha entregado herramientas y produce resultados que no se podían obtener con las facultades anteriormente vigentes.

Analicemos los datos disponibles. Un primer punto que resulta evidente es que al alero de la nueva facultad se habría controlado a un número muy inferior al promedio previo del artículo 85 del CPP. En efecto, si se proyectan los datos a una cifra anual, estos no superarían 1.500.000 controles, muy por debajo del promedio que ya revisé superior a los 2.000.000 anuales. Esto pone en cuestión la necesidad de la nueva facultad y muestra que el argumento que se escuchó tantas veces en el debate legislativo de que las policías tenían las manos atadas era erróneo.

Alguien podría sostener que a las cifras anteriores habría que agregar los controles realizados en virtud del artículo 85 del CPP ya que hoy conviven ambas instituciones. Lamentablemente no se han publicado datos actualizados sobre la materia. He solicitado por vía transparencia esta información, pero aún no recibo respuesta de Carabineros. Con todo, de acuerdo a datos parciales proporcionados por Carabineros en septiembre del año pasado al Congreso (Informe N° 207, Departamento de Análisis Criminal), se puede proyectar una cifra algo superior los 600.000 controles de este tipo anuales. Sumados, entonces, ambas facultades llegaríamos a un número similar al previo a la reforma. Con esto, las dudas acerca de la necesidad de esta nueva facultad se incrementan aún más. La gran diferencia sería ahora que los controles del artículo 85 del CPP representarían menos del 30% del total de controles de identidad. La paradoja sería que esta reforma legal, cuyo objetivo explícito era aumentar el poder de actuación policial, se ha traducido en la práctica en una disminución de los controles de identidad más intensos que permite el sistema. Recordemos que el artículo 85 del CPP permite controlar a menores de edad y a las vestimentas, equipajes y vehículos que porten las personas controladas, todo lo cual no es admitido en el nuevo control preventivo. Claro que para ello requiere la existencia de un indicio previo. En este contexto la pregunta es, ¿qué han ganado las policías y particularmente Carabineros? Básicamente, limitar las posibilidades potenciales de control externo al ejercicio práctico de la facultad. Como el artículo 12 de la ley N° 20.931 no establece ningún estándar o exigencia para realizar el control preventivo (el indicio previo) más allá del lugar donde se puede realizar, no hay posibilidad de impugnar estos controles en la práctica, ya que la ley le entrega plena discrecionalidad al actuar policial.

Una segunda forma de ver la efectividad del control preventivo es analizar su capacidad para identificar a personas con órdenes de detención pendientes. Esta fue otra de las justificaciones que dieron lugar a esta nueva norma. Como ya señalé, los datos oficiales muestran que cada 18 controles preventivos realizados por Carabineros se identifica a una persona con una orden de detención pendiente. Con todo, el análisis trimestral genera serias dudas sobre la confiabilidad de estos datos. Entre julio y septiembre de 2016 la tasa fue de una orden por cada 50,3 controles preventivos. Entre enero y marzo de 2017, de una por cada 34,3. Sin una explicación clara, en el trimestre octubre-diciembre de 2016 la tasa baja a una por cada 8,7 controles y eso influye en el promedio de todo el período. Se trata de realidades trimestrales dramáticamente diferentes a pesar de que el total de controles en cada uno es bastante similar. Por lo mismo, las diferencias son bastante inexplicables y sospechosas desde el punto de vista estadístico.

En todo caso, para poder comparar estas cifras se requiere información de un mismo período del artículo 85 del CPP que hoy no está disponible. Con todo, los datos aportados por Carabineros en septiembre de 2016 permiten hacer un ejercicio inicial. Según ellos, el control de identidad antiguo permitía identificar a una persona con orden de detención pendiente cada 15 controles y en el mismo período el nuevo una cada 51,2 controles. Es decir, en un mismo período de ejercicio de ambas facultades el control del artículo 85 del CPP era más de tres veces más eficaz que la facultad de control preventivo (en un período previo el dato incluso llegó a uno cada 6,2 controles).

También se ha señalado que más allá de la eficacia comparativa de los nuevos controles, el alto número de órdenes detectadas daría cuenta de un logro importante (recordemos que se trata de 61.448 órdenes pendientes detectadas en el período). Si se divide el total de órdenes por los nueve meses, estas darían alrededor de 6.800 personas mensuales en promedio. Nuevamente no hay datos que permitan hacer comparaciones y determinar el impacto de esto. Sin embargo, menciono que entre los meses de julio y agosto de 2015 se dio a conocer por Carabineros los resultados de una estrategia más focalizada con el uso del control de identidad del artículo 85 del CPP en dicho período, lo que permitió identificar cerca de 19.000 órdenes de detención pendientes, es decir, un promedio de 9.500 mensuales. Por tanto, tasas de eficacia superiores son conocidas en uso de la facultad del artículo 85 del CPP.

Sumando todos los elementos analizados es posible concluir que no hay datos que muestren que para el objetivo de identificar órdenes de detención pendientes el nuevo control preventivo sea más eficaz. Por el contrario, todo apunta en dirección opuesta. Esto es más o menos lógico, ya que se trata de una estrategia de intervención policial mucho más aleatoria y, por lo mismo, su rendimiento debiera ser naturalmente más bajo que una facultad que presenta mayor focalización, como la del artículo 85 del CPP.

También se ha señalado como un indicador de éxito que a marzo de 2017 hubiera solo doce reclamos de ciudadanos por su uso abusivo en este período de nueve meses en los que hay datos desde su entrada en vigencia. Con ello se ha querido señalar que los temores sobre la materia eran infundados. Lamentablemente, se trata de un dato de significados muy ambiguos. La evidencia disponible en forma previa advertía del riesgo que el sistema de reclamos no funcionara debido a las barreras prácticas que existen para denunciar comportamiento abusivo ante la propia autoridad responsable del mismo, especialmente cuando los afectados corresponden a sectores más vulnerables que a su vez son los “clientes más frecuentes” de los controles. Sugiero revisar en este punto el trabajo de Paz Irarrázabal, Igualdad en las calles en Chile: el caso del control de identidad, Polit. Crim. Vol. 10, N° 19 (julio 2015), pp. 243-246.

Evidencia de la práctica actual sugiere que esas barreras persisten, por lo que el bajo número de reclamos —lejos de ser un indicador de éxito— podría mostrar un serio problema de eficacia del sistema de control diseñado en la ley. Así, una investigación preliminar realizada por la iniciativa “Calle Libre” llevada adelante por estudiantes de Derecho de la Universidad Diego Portales y que ha contado con el patrocinio de la Fundación Pro Bono Chile permite concluir en esta dirección. En efecto, en visitas realizadas en el mes de mayo de 2017 a cinco comisarías emblemáticas de la Región Metropolitana pudieron constatar que había diferencias sustanciales de procedimientos y exigencias en varias de ellas que claramente desincentivan la denuncia. Esto se agrava debido a que la investigación concluye que no se ha implementado en la práctica un procedimiento estandarizado de reclamo tal como lo exige la ley N° 20.931 y que fue introducido en el debate legislativo como una medida contrapeso a la facultad que se le entregó a las policías. Tampoco subsana este problema el sistema en línea de reclamos y sugerencias con que cuenta Carabineros en su página web. Primero, ya que no se trata de un sistema diseñado para reclamar por abusos del uso de esta facultad, que es lo que en específico exige la ley. Luego, debido a que presenta varios problemas de visualización y uso que hacen que no sea fácil su ubicación.

En definitiva, se requiere más información sobre este punto para llegar a una conclusión sólida que permita valorar en profundidad el alcance que tiene que solo existan doce reclamos en los primeros nueve meses de vigencia del control preventivo. Lo que no parece posible argumentar con los datos disponibles es que sea un indicador de éxito.

Un problema para avanzar en una evaluación de mayor calidad en todas las dimensiones es que los datos disponibles son extremadamente precarios, muchos menos que los que se prometieron al momento de legislar y que fueron ofrecidos como un contrapeso o forma de hacer control a las amplias facultades que se le otorgaron a las policías por vía de entregarles la posibilidad de hacer controles preventivos. En efecto, se trata de datos muy generales. Falta información desagregada por semanas y meses, por comunas y regiones, por facultad legal utilizada, con información sobre género, nacionalidad, edad y lugar de residencia de los controlados, horarios en los que se practican los controles, entre muchas otras básicas para construir una imagen más clara de la realidad. Todo ello, por cierto, desagregado por tipo de control de identidad (incluyendo el regulado en el contexto de organización de los espectáculos de fútbol profesional). Sin eso no parece posible construir argumentos serios en la materia, menos para justificar modificaciones legales de ampliación.

Solo menciono de manera breve que los datos disponibles en materia de índice de delincuencia tampoco apuntan a mostrar un efecto positivo de esta facultad, otra de las justificaciones para regularla. En efecto, de acuerdo a los datos de la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC), la tasa de victimización aumentó de 26,4% el año 2015 a 27,3% el 2016.

La propuesta de ampliación del control preventivo

En el contexto descrito, la moción en análisis pretende que se pueda controlar la identidad a menores de 18 y mayores de 16 años, cuestión no admitida actualmente salvo que el control se haga en uso de la facultad del artículo 85 del CPP. La propuesta es que para ellos se reduce el máximo de tiempo que puede durar el control preventivo de una hora actual a media hora. Además, se plantea que en estos casos “no se exigirá la exhibición de documentos, y bastará la sola identificación verbal, la que será cotejada con los medios tecnológicos a los que alude el inciso anterior”. Es decir, se intenta flexibilizar el método de acreditación de identidad.

Como ya se mencionó, sus fundamentos estarían en el supuesto éxito que tendría la aplicación de esta nueva facultad que ya he discutido con los antecedentes empíricos disponibles. Pero, además, en algunas otras afirmaciones sobre la justicia juvenil que también parecen ser evidentemente erróneas a la luz de los datos disponibles. Así, la moción plantea que el proyecto es “… necesario si atendemos a los patrones delictivos de quienes aun no alcanzan la mayoría de edad; y como participan a diario en la perpetración de crímenes de alta connotación social…”. Contrario a esto, lo que muestran las cifras del Ministerio Público es que en los últimos años se ha producido una enorme baja de jóvenes infractores menores de 18 y mayores de 16 que han ingreso al sistema. Así, se ha pasado de un total de 42.850 el año 2011 a 28.014 el año 2016, es decir, una disminución de 35%.

Pero más allá del desconocimiento de las cifras, la propuesta da cuenta de una concepción que entra claramente en conflicto con la regulación contenida en tratados internacionales de derechos humanos. Estos son particularmente estrictos con las facultades que permiten restringir la libertad de los jóvenes y eso fue lo que llevó en buena medida a que hace poco más de un año en el Congreso se excluyera a este grupo de ser objeto de control preventivo. Nada de esto ha cambiado y se vuelve a insistir en una cuestión muy problemática. Los argumentos de los autores de la moción no ayudan mucho a superar las objeciones que se han planteado en la materia. Así, sostienen que “… no encontramos consistente que mientras un adolescente pueda ser objeto de medidas restrictivas a su libertad; le sea vedado a las policías controlar su identidad con fines preventivos”. Lo que esta frase refleja es una muy poca comprensión del problema de fondo. Los tratados internacionales de derechos humanos no impiden, incluso más bien promueven, que un joven a quien se imputa un hecho delictivo y que se acredite en un proceso judicial con debidas garantías se haga responsable del mismo. Lo que se prohíbe es que sin imputación alguna, como ocurre en los casos de control preventivo, los agentes estatales puedan restringir sus derechos. Como se puede observar, se trata de dos escenarios completamente diferentes.

Junto con lo anterior, la moción pareciera ofrecer como garantía una cuestión que será muy difícil de implementar en la práctica. En efecto, se señala que solo bastará la identificación verbal. ¿Qué quiere decir esto en la práctica? ¿Cómo se va a cumplir? ¿Basta que un joven señale su nombre para que pueda continuar su rumbo? ¿Cómo las policías podrán verificar que el nombre entregado verbalmente sea efectivo? Lo que creo que ocurrirá en forma más probable es que esa será una norma no aplicable y, por lo mismo, aquello que aparece como una garantía no cumplirá ese rol en la práctica, tal como ha ocurrido con otros contrapesos que la ley N° 20.931 diseñó.

Los jóvenes corresponden a uno de los grupos más vulnerables en nuestra sociedad, particularmente si pertenecen a sectores más excluidos de ella. La moción en análisis aumenta significativamente los riesgos para ese grupo específico de personas sobre la base de afirmaciones que no tienen sustento empírico en la realidad y que ponen en juego valiosas garantías reguladas en la Constitución y los tratados internacionales de Derechos Humanos. Es de esperar que esta moción sea desechada en las etapas iniciales de su tramitación legislativa.