Julio Faúndez explicó en 2007 como las instituciones legales estaban profundamente arraigadas en nuestros procesos de democratización y desarrollo, porque el diseño constitucional y legal, así como las interpretaciones de quienes debían aplicar esas reglas, fueron claves en la resolución de todos nuestros conflictos económicos y políticos. Aunque su análisis abarca de 1831 a 1973, este sigue estando plenamente vigente.
Su trabajo demostró que, en ocasiones, la falta de adaptación de nuestras instituciones trajo aparejada profundas crisis y, en otros casos, los actores políticos asumieron interpretaciones que incubaron conflictos que, especialmente para el Ejecutivo, fueron imposibles de administrar.
Cuando la Convención Constitucional ha terminado su etapa de aprobación de normas, es conveniente tener presente las advertencias de Faúndez: ‘Las instituciones y las prácticas institucionales jugaron un importante rol tanto en el progreso como en el retroceso del proceso de democratización’. Y es el que el resultado de sus 499 artículos exige considerar como las instituciones —las antiguas, las reformadas y las nuevas— entenderán las dinámicas sobre las cuales han sido construidas sus reglas. En algunos casos, estamos revisando los acuerdos del sistema político bajo la Constitución de 1925.
Es lo que sucede con la iniciativa exclusiva, que la Convención ha reducido a la denominación ‘concurrencia presidencial’. La reforma de 1943, que estableció la iniciativa presidencial de gasto público, fue resultado de abusivas prácticas parlamentarias en un sistema presidencial, lo que comprometía la responsabilidad del Ejecutivo. Lo mismo sucedió con la reforma de 1970 que, producto del populismo del Congreso sobre los regímenes de seguridad social, obligó a extender la iniciativa exclusiva también a esas materias.
La Convención ha decidido reducir los ámbitos de esa iniciativa, entre otras cosas para moderar el poder presidencial, pero con eso en algún sentido vuelve al diseño que produjo las tensiones bajo la Constitución de 1925 y que esta trató de corregir, pero con una diferencia: el borrador de nueva Constitución impone a las iniciativas parlamentarias que generen gasto la obligación de presentar ‘un informe técnico financiero’ de la secretaria de presupuestos, con la estimación del gasto y el origen del financiamiento. Una exigencia que de alguna manera traslada la responsabilidad fiscal también a los parlamentarios.
¿De qué depende el éxito de la nueva Constitución si esta se aprueba? Nuestra historia demuestra que la respuesta a esa pregunta está en el desarrollo de prácticas institucionales que respeten el compromiso con las reglas del juego. Cuando esto no ha sucedido, nuestras crisis han sido inevitables.