En las líneas que sigue hago un breve análisis crítico de este proyecto de ley cuya tramitación está radicada en el Senado y que me parece indispensable reexaminar en el contexto en que el Ejecutivo se ha comprometido en las últimas semanas ha iniciar un proceso de reforma profunda a Carabineros. Las ideas centrales de este texto fueron presentadas a la Comisión de Seguridad del Senado el pasado 27 de abril.

Orígenes y objetivos del proyecto de ley

Este proyecto se origina como una de las recomendaciones que surgió del Acuerdo Nacional por la Seguridad Pública en el mes de julio de 2018 y antes en el programa presidencial de Sebastián Piñera. A grandes rasgos, las propuestas del acuerdo eran tres: la creación de un grupo de trabajo que realizara un diagnóstico y recomendaciones (propuesta N°1); que ese grupo elaborara propuestas normativas luego de concluido su diagnóstico (propuesta N° 2) y, a partir de lo anterior, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública elaboraría un Plan Final de Reasignación Preferente de Funciones, Materias y Recursos de las Policías, que sería implementado gradualmente (propuesta N° 3).

En este contexto, el Poder Ejecutivo ingresa el Proyecto al Senado el día 12 de junio de 2019 (Boletín N°12.699-07). Se trata, en consecuencia, de un proyecto que nace al alero de los acuerdos de 2018, aun cuando las tres propuestas de dicho acuerdo, en tanto pasos previos indispensables, no fueron cumplidas a cabalidad.

Si bien en título y buena parte del mensaje del proyecto indican que su elemento central es la especialización (preferente) de Carabineros y PDI, cuando se examina con más detalle se puede apreciar que en realidad se manifiestan dos objetivos centrales: (1) especialización preferente de las policías mandatando a Carabineros el trabajo preferente de policía preventiva y a la PDI en la investigación de los delitos y (2) estandarización y coordinación de trabajo de las policías.

Los fundamentos del Mensaje tienden a enfatizar y caracterizar mucho más al segundo de estos ejes (coordinación) que el primero (especialización). Esto queda manifiesto, por ejemplo, en los siguientes párrafos del Mensaje que transcribo:

¨(…) la realidad actual del funcionamiento policial da cuenta que en diversas materias y funciones, las policías no solo incurren en duplicidad de acciones y tareas, sino que también en serias descoordinaciones por falta de normativa que pueda estandarizar determinados procesos e identificar funciones de forma más específica en cada una de ellas¨ (p.3).

”(…) nuestras Fuerzas de Orden y Seguridad Pública no cuentan actualmente con un marco regulatorio que les permita cumplir con sus misiones institucionales obrando de forma coordinada y ejerciendo sus funciones con estándares de calidad…” (p. 4).

Dos cuestiones problemáticas que es posible identificar a partir de la visión del Mensaje. La primera es que los problemas de falta de especialización no tienen que ver tanto con la necesidad de una definición más precisa y acotada de la orientación del trabajo de cada institución policial en nuestro país, para lograr así un funcionamiento más profesional y efectivo, sino más bien de la duplicación de funciones y descoordinaciones que produce que ambas se “topen” en algunos ámbitos de actuación. Esto es una visión bastante pobre sobre la necesidad de especialización y el conjunto de razones para avanzar en ella. Esa visión pobre se traduce luego en los alcances de especialización muy limitados que aborda el proyecto y que me parece están superados a esta altura del debate sobre la necesidad de hacer una reforma profunda a Carabineros, que surge tanto del informe del Consejo Asesor de Reforma a Carabineros y de la Comisión de Reformas a Carabineros. Una explicación a esto es que este proyecto es fruto de una reflexión distinta a la que ha surgido a partir de la segunda mitad del año 2019 y que ha llevado a un consenso importante sobre la necesidad de realizar una reforma profunda o estructural a Carabineros y no solo un proceso de modernización1. Como ya señalaba, el proyecto es más bien tributario de esta última visión (es de inicios de junio de 2019) y hoy parece un poco superada en relación a sus objetivos. De otra parte, se trata de un proyecto elaborado sin contar con todos los antecedentes y estudios que en el propio acuerdo se incluyeron como propuestas básicas.

La segunda cuestión es que el Mensaje entiende que los problemas de coordinación se deberían principalmente a la falta de regulaciones o normas (“inexistencia de un marco regulatorio”) que establezcan con mayor claridad y fuerza deberes de coordinación. Esto refleja también una comprensión bastante limitada del funcionamiento de instituciones policiales y del sector de la seguridad pública y de la capacidad de la ley de disciplinar su comportamiento cotidiano y operativo. No se hace cargo, por otra parte, de que las coordinaciones entre agencias estatales son aspectos centrales de la labor de las instituciones de quienes dependen esas agencias. De esta forma, una comprensión incompleta de las causas del problema lleva luego a soluciones que son insatisfactorias en el proyecto.

Comentarios específicos

– Especialización preferente

Respecto del objetivo de lograr una especialización preferente observo los siguientes problemas:

El proyecto descansa solo en el eje de especialización de las funciones de un tipo, el preventivo/investigativas, y no se hace cargo del conjunto de otras múltiples funciones que hoy cumple Carabineros. Solo es mencionada adicionalmente en el proyecto la función de Orden Público a propósito de la necesidad de contar con unidades especializadas territoriales. Esto es un problema, ya que la necesidad de especialización identificada en el informe de enero de 2020 de la Comisión de Reformas a Carabineros (pp. 15-16) supone decisiones más globales acerca del conjunto de funciones que hoy cumple esta institución y no solo en este eje, por ejemplo, con la propuesta que se formula en términos de eliminar lo que se identifica en el texto como toda función accesoria2. Un riesgo de este proyecto, entonces, es generar falsa sensación de que se avanzó en una especialización que va a ser no real debido a que la excesiva polifuncionalidad actual de Carabineros no se resuelve para nada con esta propuesta y ni siquiera se aborda.

En el eje prevención/investigación el proyecto establece una regulación que luce como una cuestión fundamentalmente programática y que, en la práctica, podría no significar ningún cambio real en la situación actual. Primero, establece este mandato de que ella sea “preferentemente”, que es de una ambigüedad enorme (reforma artículo 1 LO Carabineros y art. 2 LO PDI). Segundo, le entrega criterios extraordinariamente generales al Ministerio Público para decidir a quién encarga funciones de investigación en los casos concretos3. Tercero, no introduce ningún cambio orgánico real ni de recursos que puedan representar un cambio de foco para cumplir con esta “preferencia legal” de funciones. En efecto, si se quiere que la PDI asuma un rol más intenso en la investigación de los delitos respecto a la situación actual se requiere un fortalecimiento significativo de sus recursos y capacidades. En la contracara, habría que tomar decisiones sobre estructuras de Carabineros especializadas existentes en la actualidad en materias de investigación criminal4.

Un tema en particular son los laboratorios de ambas policías. En una definición de especialización real no se justificaría que Carabineros mantenga Labocar5. En consecuencia, si la definición legal de especialización es débil, no existen tampoco directrices específicas para cómo lograr la especialización y no hay cambios en los recursos y capacidades de actuación de ambos cuerpos policiales, el impacto de esta reforma corre el riesgo de ser nulo o marginal en la práctica. El riesgo, nuevamente, es que una especialización de este nivel de debilidad sea un obstáculo para abordar un cambio más profundo al poder ser planteado como que “la reforma ya fue hecha”.

– Coordinación

Respecto al objetivo de coordinación entre las instituciones policiales y entre ellas y otras agencias estatales observo críticamente las siguientes cuestiones:

Si bien comparto que en la actualidad existen problemas de coordinación entre ambas policías y entre ellas y otras instituciones (ejemplo Ministerio Público) que afectan la eficiencia y eficacia en sus labores, el proyecto parece descansar, como ya señalaba, en que el problema en esta materia es la falta de regulación normativa; en consecuencia, que esto se resuelve regulando “deberes de coordinación” (por ejemplo art. 3 LO Carabineros y 6 LO PDI).

Sin perjuicio de que mejorar orientaciones normativas vigentes puede entregar señales a los actores del sistema para mejorar su comportamiento actual, me parece ingenuo pensar que reformas legales de este tipo solucionan un problema que tiene dimensiones mucho más profundas. La poca disposición real a coordinarse tiene que ver con culturas y celos organizacionales, con prácticas específicas de cómo llevan adelante el ejercicio de sus funciones y, como telón de fondo, con la falta de gobernanza del sector y especialmente de la autoridad civil, que es la responsable tratándose del trabajo policial. En este sentido, en la medida que no resolvamos el problema de gobernanza del sector y de la autoridad civil sobre las policías, para ponerlo en una imagen en la medida que no contemos con un jefe que los obligue, los presione y les pida cuentas por la coordinación, estas reglas nuevas corren el serio riesgo de ser también una declaración romántica del legislador6.

En este contexto, puede ser positivo incorporar varias de las reglas propuestas en el proyecto, pero teniendo presente su limitado alcance para los objetivos generales del proyecto y el impacto que ellas puedan generar en la práctica sin cambios más estructurales. Plantearlas como la solución puede ser un problema grave.

Conclusiones

En el contexto en el que se inicia un proceso de reforma estructural a Carabineros, y atendiendo a los comentarios previos, no me parece razonable que se avance en este proyecto sin antes decidir cuáles son los pasos prioritarios para la reforma y cómo este proyecto debiera coordinarse con ella. No solamente es un problema de temporalidad, sino centralmente de contenidos. Avanzar en este proyecto sin que contenga lo que la reforma necesita podría operar contra el mismo proceso. Recordemos que este proyecto surgió en un contexto muy diverso y, por lo mismo, no parece estar alineado adecuadamente con los propósitos de reforma que el propio Poder Ejecutivo ha manifestado las últimas semanas.

De otra parte, el aporte de este proyecto en lograr una especialización de funciones de Carabineros y la PDI, entendida como un paso central en su proceso de mejoramiento y profesionalización, es prácticamente nulo. Con todo, insistir en su avance supone desgastar enormes esfuerzos técnicos, políticos (el proyecto implica hacer reformas distintas leyes orgánicas) y tiempo parlamentario y puede, además, generar la falsa sensación de que ya se hicieron los cambios necesarios. Se gana poco o nada y se arriesga mucho con su tramitación en este momento.

Notas:

1 El Mensaje enfatiza la idea de que este proyecto se inscribe en la lógica de modernización al señalar que ¨(…) ambos proyectos forman parte de una política integral de modernización de nuestras Fuerzas de Orden y Seguridad Pública…¨ (p. 4).
2 Otras funciones críticas que no aparecen siquiera mencionada son, por ejemplo, control de tránsito y seguridad vial, control de fronteras y actuación en emergencias.
3 Véase reformas propuestas al artículo 4 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y al artículo 79 del Código Procesal Penal. Esta última señala, por ejemplo, que para designar a los investigadores ¨(…) los fiscales del Ministerio Público considerarán los recursos y capacidades técnicas con que cada policía cuente, sin perjuicio de las actuaciones urgentes que no permitan el ejercicio de dicha consideración. Asimismo, privilegiarán el trabajo con laboratorios o unidades operativas que cuenten con personal especializado y medios adecuados para desarrollar las acciones requeridas, sea por la naturaleza del delito o por el tipo de diligencia que deban llevar a cabo(…)¨. Además de excesivamente genéricas, dichas normas operan sobre la base de que el fiscal adjunto del caso concreto debe considerar criterios bastante generales de nivel institucional, que no son los que usualmente ellos tienen a la mano o ponderan según demuestra la investigación disponible en la materia.
4 Por ejemplo, según datos levantado por Fundación Paz Ciudadana del Ministerio Público del año 2017, Carabineros diligenciaría entre el 42,6% y 44,9% del total de órdenes de investigar e instrucciones particulares de investigación del sistema que emanan del Ministerio Público dependiendo si se miden por regiones o categorías de delitos respectivamente. Si solo se consideran las órdenes de investigar, se trataría de un poco más del 27% del total en ambas formas de medición.
5 Según los datos de Fundación Paz Ciudadana, Labocar tendría una planta de 459 funcionarios distribuidos en 15 unidades.
6 Esto es algo que no se resuelve con propuestas de reforma a la Ley N° 20.502, que no hacen otra cosa que reforzar facultades legales ya existentes sin agregar mucho.